編者按:根據(jù)《中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部、審計署、國資委關(guān)于印發(fā)〈國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理實施辦法〉的通知》(中紀(jì)發(fā)〔2010〕29號)有關(guān)規(guī)定,國務(wù)院國資委結(jié)合部分中央企業(yè)和地方國資委近期咨詢反映的主要問題,整理了“小金庫”專項治理工作有關(guān)問題解答,并在國有企業(yè)治理“小金庫” 工作簡報第7期上發(fā)布,現(xiàn)摘編供大家在工作中參考。
一、什么是“小金庫”?如何認(rèn)定“小金庫”?
答:“小金庫”是民間俗語,上世紀(jì)七十年代末財政部曾使用“小錢柜”一詞。1986年開展的稅收財務(wù)物價大檢查采用了“小金庫”這一述語。此次專項治理之所以還沿用這個提法,主要是考慮“小金庫”一詞在過去的文件和專項工作中曾多次采用,各方面比較容易理解。
?。ㄒ唬?ldquo;小金庫”的定義。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,“小金庫”的內(nèi)涵與外延也有所變化。1995年,在國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)財政部、審計署、中國人民銀行《關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》(國辦發(fā)〔1995〕29號)中,將“小金庫”定義為:凡違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定,侵占、截留國家和單位收入,未列入本單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理,私存私放的各項資金均屬“小金庫”。
根據(jù)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見>的通知》(中辦發(fā)〔2009〕18號,以下簡稱《意見》)以及《中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財政部、審計署、國務(wù)院國資委印發(fā)〈國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理實施辦法〉的通知》(中紀(jì)發(fā)〔2010〕29號,以下簡稱《實施辦法》)規(guī)定,企業(yè)“小金庫”是指:違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定,應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金(含有價證券)及其形成的資產(chǎn)。與以往相比,這次對“小金庫”的定義表述更為明確,內(nèi)涵更加明確,外延也有較大拓展,主要表現(xiàn)在三個方面:一是不再突出設(shè)立“小金庫”的手段和方法;二是不區(qū)分單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或者預(yù)算管理,強調(diào)符合規(guī)定的單位會計賬簿;三是“小金庫”不僅僅局限在資金,強調(diào)各項資金(含有價證券)及其形成的資產(chǎn)。
?。ǘ?ldquo;小金庫”的認(rèn)定。認(rèn)定是否屬于“小金庫”,關(guān)鍵看資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿。這里的賬簿必須是本單位的法定會計賬簿,對于納入關(guān)聯(lián)企業(yè)或者下屬單位的會計賬簿,或者不納入本單位法定的會計總賬、明細(xì)賬、日記賬等的資金(含有價證券)及其形成的資產(chǎn)都屬于“小金庫”。
二、此次專項治理的范圍和對象是什么? 答:(一)治理范圍:《實施辦法》規(guī)定國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理范圍包括:各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)履行出資人職責(zé)和受托管理的國有及國有控股企業(yè),各級人民政府及其部門、機構(gòu)管理的國有及國有控股企業(yè),各事業(yè)單位、社會團體管理的國有及國有控股企業(yè)。國有及國有控股企業(yè)包括國有獨資企業(yè)、國有獨資公司以及國有資本占實質(zhì)控制地位的有限責(zé)任公司和股份有限公司。對于中外合營、中中合營企業(yè)中有兩家及以上國有股東的,若任一國有企業(yè)股東在被投資企業(yè)中均不具有控制地位,但兩家及以上國有股東所持股權(quán)合計占有控制地位,則各國有企業(yè)股東應(yīng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上,由某一國有股東牽頭實施被投資企業(yè)的“小金庫”專項治理工作;若中外合營、中中合營企業(yè)中只有一家國有股東,則該國有股東應(yīng)在商其他股東的基礎(chǔ)上,將合營企業(yè)納入本次治理范圍。被托管國有及國有控股企業(yè)由托管企業(yè)負(fù)責(zé)組織“小金庫”專項治理工作。
?。ǘ┲卫韺ο螅喊凑沼嘘P(guān)規(guī)定,凡是違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定,應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金(含有價證券)及其形成的資產(chǎn),都應(yīng)納入治理范圍。重點包括2008年以來各項“小金庫”的收支金額以及2007年滾存余額及形成的資產(chǎn)。對于設(shè)立“小金庫”金額較大或者情況嚴(yán)重的要追溯到以前年度。
為切實加強隱患排查,全面清理檢查企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)管理的實際情況,在本次“小金庫”治理工作中,將不屬于“小金庫”范圍但存在管理隱患的下列特殊管理資金或資產(chǎn),也一并列入清理排查范圍:留存海外的投資收益、BVI公司運作資金、從成本費用中提取并由企業(yè)管理的各類基金、工會管理資金、職工持股會投資及分紅資金、企業(yè)代管的社保資金以及其他未納入財務(wù)決算合并范圍的表外企業(yè)和表外資產(chǎn)等資金或資產(chǎn)。
此外,《意見》廣泛使用了“治理”一詞,而《實施辦法》則大量使用了“專項治理”一詞。這主要是因為“小金庫”治理工作是一項長期而艱巨的任務(wù),《意見》是一個長期的指導(dǎo)性文件,而今年開展的是對國有及國有控股企業(yè)的專項治理工作,有明確的時限規(guī)定,因而使用了“專項治理”一詞。
三、國有企業(yè)“小金庫”存在形式有哪些? 答:《實施辦法》從“小金庫”資金來源上列舉四個方面表現(xiàn)形式,企業(yè)應(yīng)結(jié)合“小金庫”的來源對“小金庫”存在形式作出判斷:
?。ㄒ唬┈F(xiàn)金形式?,F(xiàn)金形式存放的“小金庫”在現(xiàn)實生活中非常普遍?;咎攸c是:金額相對于銀行存款較小,支配權(quán)一般掌握在單位的個別部門或小部分利益團體手里,主要用于為個人或少數(shù)人謀取額外的福利。表現(xiàn)為:一是收入不入賬。通常是利用非正規(guī)票據(jù)或自制票據(jù),將收取的房租、管理費、廢品變賣收入等不入賬,或利用一些個人交款后索取發(fā)票的意識不強,收款單位以各種借口不開發(fā)票,將業(yè)務(wù)收入截留形成“小金庫”資金。二是采用虛列支出的方法,套取現(xiàn)金。如:以勞務(wù)費、辦公費、工程費、假發(fā)票等方式套取現(xiàn)金。三是虛報人數(shù)、工資額,將差額部分單獨存放,形成小金庫。四是商業(yè)行為的各種現(xiàn)金回扣等。
?。ǘ┿y行存款形式。銀行存款形式的“小金庫”,是當(dāng)前小金庫的主要形態(tài),往往金額較大,主要由單位或部門支配,既有單位賬外賬戶,也有以個人名義開設(shè)的賬戶。如:將收入存放在下級企業(yè)賬戶,通過下級企業(yè)走賬;通過收入轉(zhuǎn)移、將資金直接存入個人賬戶,逃避日常監(jiān)管等等。
(三)有價證券形式。有價證券多為企業(yè)賬外購買的各類國債、企業(yè)債券、股票和購物卡等。這類形態(tài)的“小金庫”可以說是新形勢下產(chǎn)生的一種新形式。一般來源于公用閑置資金或在違法理財過程中形成的收益,而購物卡還可能是下級企業(yè)或關(guān)聯(lián)企業(yè)運用“小金庫”資金或銷售費用購買贈送的。
(四)固定資產(chǎn)形式。固定資產(chǎn)形式的“小金庫”,多表現(xiàn)為設(shè)備、汽車、房產(chǎn)等,它們不在賬面 反映,為“小金庫”的進一步繁衍生息提供了基礎(chǔ),多與資產(chǎn)出租、處置收入不入賬等相關(guān)。一部分是歷史上形成的賬外資產(chǎn)清理不徹底遺留下來的,也有利用特殊資源與其他企業(yè)合作獲取的,還有一部分用資金購買形成。這部分“小金庫”來源途徑大致有兩類:一是來源于企業(yè)改制、固定資產(chǎn)報廢、公司合并過程中形成的賬外資產(chǎn);二是以相關(guān)業(yè)務(wù)交易為背景,由相關(guān)單位購買車輛、房屋等由本企業(yè)使用,在本企業(yè)不入賬。
(五)股權(quán)和債權(quán)形式。這里的股權(quán)與債權(quán)主要是指企業(yè)“小金庫”對外投資和借款形成的股權(quán)和債權(quán),不包括股票、債券等有價證券,屬于“小金庫”的衍生形態(tài)。尤其是企業(yè)或部門與關(guān)聯(lián)單位之間股權(quán)、債權(quán)關(guān)系,往往是以一種契約或協(xié)議的形式出現(xiàn),甚至是一種口頭上的承諾。其來源可能是企業(yè)改制變遷過程中形成的股權(quán)、債權(quán)關(guān)系,沒有在賬上反映,形成“小金庫”;也可能是以權(quán)利作為交換而形成的所謂“干股”,成為“小金庫”。這種形式的“小金庫”隱蔽性較強,只有經(jīng)辦人和單位(部門)領(lǐng)導(dǎo)等少數(shù)人知悉。
四、“小金庫”支出用途主要有哪些? 答:“小金庫”的使用五花八門,違法性質(zhì)的惡劣程度以及違法情節(jié)嚴(yán)重程度也不盡相同。但概括起來說,“小金庫”的使用主要有:
一是彌補成本費用;二是購置資產(chǎn)、對外投資或?qū)ν饨杩?;三是發(fā)放職工工資、獎金、津補貼、福利等;四是接待宴請、公款旅游、職務(wù)消費;五是禮品禮金支出;六是私分、貪污、挪用;七是其他方式。