密集釋放的政策信號顯示,環(huán)境保護(hù)稅漸行漸近。財(cái)政部部長謝旭人近日在“中國發(fā)展高層論壇”年會(huì)上表示,2012年財(cái)稅體制改革將著重從健全稅收制度等三方面推進(jìn),其中包括深化環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革。
一位多次參與財(cái)稅、環(huán)保部門組織的座談會(huì)的研究人員向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露,財(cái)稅、環(huán)保部門正就進(jìn)一步深化環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革進(jìn)行研究,主導(dǎo)方向是對二氧化硫等主要污染物進(jìn)行“費(fèi)改稅”。專家表示,環(huán)境保護(hù)稅宜擇機(jī)盡快在全國“一步到位”地開征,稅率水平應(yīng)高于現(xiàn)行排污費(fèi)?;痣姷榷嘈袠I(yè)或受波及。
思路 先易后難的“費(fèi)改稅”
自被列入“十二五”規(guī)劃后,有關(guān)主管部門對開征環(huán)境保護(hù)稅的表態(tài)明顯增加,僅過去半年的時(shí)間里,財(cái)政部等部門有關(guān)負(fù)責(zé)人便多次表示研究要深化環(huán)境稅費(fèi)改革,開征環(huán)境保護(hù)稅,并在一定程度上透露了改革路徑。
2010年10月底,十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》正式提出,開征環(huán)境保護(hù)稅。時(shí)隔一年,2011年10月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》,就加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作提出16條意見。《意見》指出,將實(shí)施有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策,積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革,研究開征環(huán)境保護(hù)稅。隨后召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也指出,要研究推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅改革。
2011年12月底,國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在第七次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出,開征環(huán)境保護(hù)稅對于“清費(fèi)立稅”、促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化環(huán)保具有重要作用,要抓緊研究立法和開展試點(diǎn)。今年兩會(huì)上,謝旭人再次明確,要深化環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革。受訪專家普遍認(rèn)為,這表明國家進(jìn)行環(huán)境稅費(fèi)改革的決心和態(tài)度已非常堅(jiān)決和明確。
財(cái)政部財(cái)科所副所長蘇明接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示,開征環(huán)境保護(hù)稅非常必要也非常緊迫。開征環(huán)境保護(hù)稅是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要手段。中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副教授吳健還提出,近些年政府在節(jié)能減排、環(huán)境治理方面也出臺了不少措施,傳統(tǒng)的措施是強(qiáng)制性的,隨著治理的深入,治理成本會(huì)逐漸走高。“十二五”我國提出了更高的環(huán)境保護(hù)目標(biāo),這意味將來可能面臨著更高的成本。環(huán)境問題的突出加上環(huán)境治理逐漸進(jìn)入高成本階段,要求我們不僅要治理而且要采取低成本的治理方式。而環(huán)境保護(hù)稅從原理上來說具有這種可能性,即以比較低的成本更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。
蘇明介紹說,在環(huán)境保護(hù)方面,我國過去也有相應(yīng)的制度安排,其中一個(gè)主要的制度安排就是對主要污染排放物征收排污費(fèi)。在他看來,近期環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革的一個(gè)主導(dǎo)方向是把排污費(fèi)“改”成稅收。
多次釋放的政策信號也似乎印證了這一改革思路,即先易后難的“費(fèi)改稅”。根據(jù)兩會(huì)期間披露的2012年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告,環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革指為進(jìn)一步理順環(huán)境稅費(fèi)關(guān)系,按照先易后難和分步推進(jìn)的原則,選擇防治任務(wù)重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開征環(huán)境保護(hù)稅,相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。
標(biāo)準(zhǔn) 稅率水平高于現(xiàn)行排污費(fèi)
記者了解到,從直接排放的污染物來看,主要有各種廢氣、廢水和固體廢物。這些污染排放物,目前基本都實(shí)行了排污收費(fèi)制度。
不過,“把排污費(fèi)一下全部都改成稅收應(yīng)該說也是有難度的”,蘇明說,應(yīng)該“先易后難”,同時(shí)抓重點(diǎn)。在他看來,這個(gè)“重點(diǎn)”就是把二氧化硫、氮氧化物、氨氮等主要污染物的排污費(fèi)改成稅收。按照誰排放誰交稅的原則,以污染物排放量為計(jì)稅依據(jù),采取從量計(jì)征。主要的制度框架建立起來之后,再逐步積累經(jīng)驗(yàn)繼而擴(kuò)寬覆蓋面。
依照財(cái)政部“防治任務(wù)重”的標(biāo)準(zhǔn),一位環(huán)保專家指出,2011年,在四項(xiàng)進(jìn)行總量減排的主要污染物的約束性指標(biāo)中,二氧化硫、化學(xué)需氧量排放量分別下降2.2%和2%,均超額完成計(jì)劃目標(biāo)0.7個(gè)和0.5個(gè)百分點(diǎn),氨氮排放量下降1.52%,完成計(jì)劃目標(biāo);但氮氧化物排放量上升5.73%,“不降反升”,沒有完成計(jì)劃目標(biāo),而今年的目標(biāo)是排放量零增長,防治任務(wù)仍然很重。
今年全國兩會(huì)期間,全國人大代表、天津市環(huán)保局總工程師包景嶺就向列席討論的環(huán)保部部長周生賢建議,PM2.5表面上看是細(xì)顆粒污染物,其實(shí)很大一部分是由二氧化硫、氮氧化物以及揮發(fā)性有機(jī)物等發(fā)生化學(xué)反應(yīng)后生成的,“必須從控制這些氣態(tài)污染物著手”。值得注意的是,今年全國兩會(huì)閉幕后,環(huán)保部部長周生賢在部黨組中心組(擴(kuò)大)學(xué)習(xí)會(huì)上就多次提到,氮氧化物減排要抓緊分解目標(biāo)任務(wù),切實(shí)落實(shí)到每個(gè)減排項(xiàng)目中,并采取強(qiáng)有力的措施,逆轉(zhuǎn)氮氧化物排放上升趨勢。
至于財(cái)政部“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟”的標(biāo)準(zhǔn),一位不愿透露姓名的環(huán)保系統(tǒng)官員表示,相對于早已納入總量減排約束性指標(biāo)的二氧化硫、化學(xué)需氧量,氮氧化物、氨氮從“十二五”時(shí)期起才納入約束性指標(biāo),技術(shù)不如前者成熟。但上述環(huán)保部規(guī)劃院專家則認(rèn)為,現(xiàn)行《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》已規(guī)定,氮氧化物2004年7月1日起按每一污染當(dāng)量0.6元收費(fèi),“技術(shù)應(yīng)該是成熟了”。
就稅率而言,專家預(yù)測,環(huán)境保護(hù)稅開征初期,稅率水平設(shè)計(jì)得不會(huì)過高,但應(yīng)該會(huì)高于現(xiàn)行排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
“‘費(fèi)改稅’的一個(gè)核心問題是標(biāo)準(zhǔn)怎么確定,這恐怕是開征環(huán)境保護(hù)稅最大的一個(gè)難點(diǎn)。”蘇明告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)需要深入研究和論證,如果稅率水平與現(xiàn)行排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)持平,就偏低了,起不到對污染排放懲罰的作用。如果把標(biāo)準(zhǔn)定得過高,又會(huì)在一定階段內(nèi)大大增加相關(guān)行業(yè)企業(yè)的成本。在他看來,開征初期主要污染物的稅率水平應(yīng)高于現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),低于治理成本。長遠(yuǎn)來講,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)的逐步累積,稅率也會(huì)有一個(gè)提高過程,至少要通過征稅覆蓋治理成本。
影響 火電等多行業(yè)影響大
環(huán)境稅一旦開征,對相關(guān)行業(yè)、企業(yè)產(chǎn)生的影響便備受關(guān)注。通常情況下,環(huán)境稅對企業(yè)影響的大小既取決于環(huán)境稅的征收范圍,也取決于環(huán)境稅的稅率水平的高低。在環(huán)境稅征收范圍既定的情況下,環(huán)境稅的稅率越高,環(huán)境稅對企業(yè)的影響也會(huì)越大。
中國環(huán)境科學(xué)研究院移動(dòng)源污染控制研究基地主任岳欣告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,在主要大氣污染物中,二氧化硫的主要排放源依次(從大到小)是燃煤電廠(超過1/3)、燒結(jié)機(jī)(如煉鐵等行業(yè))、工業(yè)過程(如工業(yè)鍋爐、工業(yè)窯爐等);氮氧化物的主要排放源依次(從大到小)是燃煤電廠(800多萬噸/年)、機(jī)動(dòng)車(近600萬噸/年)、工業(yè)過程(工業(yè)鍋爐、工業(yè)窯爐、合成氨,共計(jì)400多萬噸/年)。
“除機(jī)動(dòng)車外,上述其他行業(yè)均列入排污收費(fèi)范圍,一旦未來‘費(fèi)改稅’后稅率提高,上述行業(yè)的運(yùn)營成本將加大。”環(huán)保部規(guī)劃院一位不愿透露姓名的專家說。不過,蘇明表示,環(huán)境保護(hù)稅的開征要考慮行業(yè)、企業(yè)的承受能力,“不會(huì)考慮每一個(gè)企業(yè)的承受能力,但一定會(huì)考慮整個(gè)行業(yè)的平均水平。”
那么,企業(yè)稅負(fù)增加之后是否將這部分稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上?蘇明告訴記者,從理論上講,企業(yè)會(huì)想辦法把稅收成本附在價(jià)格里面,但實(shí)際上,能否把稅附在其中取決于其產(chǎn)品供需狀況等因素,因此分析會(huì)否最終轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上不是那么簡單的問題。
至于開征的時(shí)機(jī),環(huán)境稅應(yīng)該會(huì)在“十二五”期間開征,但具體征收時(shí)間需要仔細(xì)考慮。蘇明建議,宜盡快出臺環(huán)境保護(hù)稅,“一步到位”地實(shí)現(xiàn)在全國范圍征收可能更好一些。
在吳健看來,現(xiàn)在是一個(gè)比較好的時(shí)機(jī)。從財(cái)稅改革的角度來說,目前結(jié)構(gòu)性減稅是一個(gè)大方向,怎么樣通過“有增有減”實(shí)現(xiàn)整個(gè)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是其題中應(yīng)有之義。在增稅方面,環(huán)境保護(hù)稅開征便具有一個(gè)很合理的原因,同時(shí)也提供了未來稅制改革的一個(gè)方向。從研究者的角度來說,并不希望開征環(huán)境保護(hù)稅帶來稅負(fù)整體水平的增加,因此可以考慮在開征環(huán)境稅的同時(shí)減免其他稅收,在整體稅負(fù)不增加的情況下實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
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